为了到2030年成为人工智能领域的全球领导者，我国正在部署涵盖从芯片到应用的整个人工智能技术栈的产业政策工具。这些人工智能产业政策的制定和拓展，引发了两个问题：
1、我国政府正在采取哪些措施来支持人工智能产业？
2、 这些产业措施是否有效？
中国的人工智能产业政策可能会加速中国在人工智能领域的快速发展，尤其是通过对研究、人才、计算补贴和应用的支持。中国的人工智能模型正在缩小与美国顶尖模型的性能差距，中国人工智能的应用正在各个领域快速增长，从电动汽车、机器人到医疗保健和生物技术。虽然这种增长主要源于中国民营科技企业的创新，但国家的支持也有助于提升中国人工智能产业的竞争力。
然而，即使有政府的大力支持，还是有许多瓶颈亟待克服：美国主导的对人工智能芯片以及生产此类芯片所需的半导体制造设备的出口管制，限制了中国人工智能开发者可用的计算能力。计算资源的匮乏迫使中国企业在投资模型开发的短期进展和构建长期的制裁抵御能力之间做出权衡。
中国的人工智能产业政策将通过为本已强大的行业提供人才和资本，帮助中国企业与美国人工智能公司竞争，这种发展既受益于私人市场的竞争，也受益于中国政府的投资。
一、中国人工智能政策目标和工具
中国与美国在人工智能方面的政策目标和论述有所不同。在美国，人工智能政策论述有时被描述为“通用人工智能竞赛”；而相比之下，我国对人工智能论述则不那么抽象，更加侧重于希望人工智能能够促进国家的经济发展并增强国力，即支持整体经济目标的经济和工业应用。
到2030年，我国的目标是将人工智能打造成为一个价值1000亿美元的产业，并在其他行业创造超过1万亿美元的附加值。这一目标包括利用人工智能升级医疗保健、制造业和农业等传统行业。此外，它还包括利用人工智能赋能新兴产业，特别是具有实体应用的硬科技领域，例如机器人、自动驾驶汽车和无人系统。
中国正在使用各种各样的政策工具（见图 1）。国家主导的人工智能投资基金正在向人工智能模型和应用的开发投入大量资金，其中包括一项 82 亿美元的人工智能初创企业基金。正在建设的国家集成电路网络，能够汇集公共和私人数据中心的计算资源。从上海到深圳，地方政府都设立了国家支持的人工智能实验室和人工智能试验区，以加速人工智能研究和人才培养。所有这些国家支持都建立在阿里巴巴和字节跳动等中国科技公司数百亿美元私人人工智能投资的基础上。尽管如此，此类投资仍落后于美国的私人投资，例如 OpenAI 的星际之门项目投资 1000 亿至 5000 亿美元。
图1.中国的人工智能技术栈和产业政策
二、美国出口管制限制促使我国AI“自力更生”
地缘政治紧张局势加剧，尤其是与美国的关系，重塑了中国的人工智能产业政策以及更广泛的技术产业政策，使其更加注重自力更生和战略竞争。出口管制切断了中国获取对人工智能开发和部署至关重要的先进计算芯片的渠道。字节跳动和百度等中国人工智能公司已经开始抱怨计算能力受限；随着人工智能开发和部署对计算能力的需求不断增长，缺乏先进芯片的获取可能会严重限制中国人工智能产业的增长。
美国在总计算能力方面遥遥领先，部分原因是出口管制。规避或减轻美国主导的先进半导体出口限制的影响已成为中国人工智能政策努力的重点。在2025年4月举行的中央政治局人工智能会议上，中国强调“自力更生”，并打造“自主可控”的人工智能软硬件生态系统。
在人工智能芯片方面，中国正在支持开发英伟达GPU的国产替代产品，例如华为的昇腾系列，后者在性能和产量方面落后。依赖数量越来越少、性能越来越弱的芯片，迫使企业限制其计算能力，从而减少了它们可以同时进行的训练和模型部署工作负载的数量和规模，目前在华为硬件上训练的模型不足十个。
此外，中国人工智能公司正在采取其他策略来绕过出口管制并获得被禁的英伟达 GPU，包括芯片囤积以及在从墨西哥到马来西亚的世界各地建立数据中心。
因此，尽管出口管制对于美国减缓中国人工智能发展的目标至关重要，但它们不太可能完全阻止中国的人工智能进步，反而可能会在某些方面促进中国芯片产业的发展。
中国人工智能开发者面临的另一个问题是缺乏成熟的美国软件替代品。为了克服这一限制并促进自主发展，中国正在开发英伟达 CUDA 软件的替代品。在人工智能框架方面，支持采用华为的 MindSpore 和百度的 PaddlePaddle，作为 Meta 的 PyTorch 和谷歌的 TensorFlow 的替代品。然而，这些框架在采用率方面目前仍然落后于美国框架，与美国代码库相比，它们在 GitHub 上受到的关注度远低于美国框架。
就目前而言，中国针对西方人工智能软件堆栈的替代方案似乎还不够成熟，无法完全取代西方框架。然而，如果这些替代方案日趋成熟，并形成一个真正的替代生态系统，这种情况可能会有所改变。这种动态反映了中国为增强抵御美国出口管制能力而采取的措施的总体状况：这些措施尚不足以克服出口管制带来的重大限制，但有可能在不久的将来杀出重围，发展出真正替代西方半导体和软件的方案。
三、中国的人工智能政策会有效吗？
中国政府的支持能否使其人工智能生态系统赶上甚至超越美国及其盟友？目前该行业的发展还为时过早，无法给出明确的答案。但总体而言，政府的支持可能不会带来负面影响，因为中国优先考虑的政策总体上似乎是针对整个人工智能行业的关键需求。
中国政府的支持对于中国人工智能的发展至关重要，尤其是在解决三大关键瓶颈方面：
首先，如上所述，开发国产人工智能芯片和抵制制裁的半导体供应链，对于在美主导的出口管制下竞争至关重要；
其次，尽管中国人工智能研究排名靠前，但其人工智能领导者认为人才短缺是一个关键制约因素，这些领域的成功将决定政府支持能否帮助中国实现全球人工智能领导地位的目标；
第三，中国必须迅速扩大能源生产规模，以满足预计到 2030 年数据中心需求增长三倍的预期，尽管中国新建发电厂的速度远快于美国，因此很可能能够应对这一挑战。
与此同时，中国的人工智能产业政策也可能会在几个方面遇到阻碍：
首先，中国人工智能公司面临压力，要求它们使用不太先进的本土替代品来替代全球平台，这可能会减缓它们开发前沿模型的进程，至少在未来几年内是这样。科大讯飞声称，除了华为的模型外，它拥有唯一一个完全使用中国制造的计算硬件训练的公共人工智能模型。该公司表示，从英伟达转向华为芯片（包括 Ascend 910B）导致开发时间延迟了三个月。
其次，如果稀缺的人工智能芯片不能得到有效配置，资源可能会从生产力更高的用户身上转移开来。
第三，获得政府支持的中国人工智能公司可能会受到美国和其他国家更严格的审查，从而可能限制这些公司获取关键资源（例如先进芯片）或进入国际市场的能力。例如，DeepSeek 的突然崛起已促使美国官员和机构限制其获取美国技术，从而限制其使用。德克萨斯州、纽约州和弗吉尼亚州等州以及国防部、商务部和美国国家航空航天局等联邦机构已禁止在政府设备上使用 DeepSeek。
人工智能与中国已实施产业政策的其他领域（例如造船和电动汽车）有着根本的不同，部分原因在于人工智能发展依赖于快速变化、范围广泛的创新。频繁的范式转变（例如推理模型的出现）以及对人工智能发展轨迹缺乏共识，会让政府难以实施长期规划。与许多传统行业不同，人工智能行业严重依赖人才和数据等无形投入，这些投入对资本补贴的响应度较低，国家也更难控制。尽管国家支持在某些领域（例如资本密集型的计算基础设施）可以提供帮助，但其他领域（例如基础模型和应用的进展）将主要由私营部门推动。
美国在人工智能领域拥有竞争力，却没有任何政府实质性支持，而是依靠私营部门的投资和研究，这一事实表明，与其他行业不同，产业政策可能并非人工智能竞争力的关键因素。人工智能拥有庞大且不断增长的私营市场，可以吸引企业和投资者，其市值已达7500亿美元，预计还将继续增长。此外，像DeepSeek这样的中国私营企业引领着人工智能的发展，而非国有企业，这表明私营部门在推动该领域创新方面可能更具优势。
中国在人工智能领域的进步很可能将继续由其创新型民营科技公司和初创企业推动。只要中国的产业政策能够与民营生态系统协同或为其提供支持，有可能帮助民营人工智能发展取得成功，从政府的角度来看这些政策就是“有效的”；如果此类产业政策与民营人工智能生态系统的需求和挑战没有明确关联，则更有可能被浪费。
不过，即使获得巨额国家补贴，中国人工智能开发商要想缩小人工智能投资缺口，也必须吸引更多私人投资：据估计，目前美国人工智能公司获得的私人投资是中国公司的十倍以上。
中国人工智能能否“超越”西方供应商，也将取决于私营部门的创新。即便中国人工智能暂时无法超越西方，由于私营创新与公共支持相结合，中国仍可能保持强劲竞争力。
编译：《互联网法律评论》
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